大棚房现象背后：大棚房的错，应该谁来买单？
2018年8月，自然资源部、农业农村部联合部署了在全国开展“大棚房”问题专项整治行动。一时间，作为行业内朋友圈可谓是哀鸿遍野、一地鸡毛。何也？在清理过程中，不乏有地方政府做出了一刀切，一拆了之的决策。而后，许多休闲农业项目、乡村旅游项目被列入拆除、治理、整顿之列，许多项目在一夕之间土崩瓦解、灰飞烟灭。此中因由，孰对孰错，恐怕难以一言蔽之。
但从事件始末来看，无疑给众多已经走在、或正在走在乡村项目建设的企业和个人敲了一记警钟！
1、什么是大棚房？
所谓“大棚房”即非农化的违法建设，大致可以分为三类：
一是住房建设类。即建设用于租、售、商、住用的住房建筑，如私人别墅、家庭住宅、出租房、私家庄园等。
二是生产设施类。即建设用于生产、加工、储运农产品的配套设施建筑，如农产品加工产房、农产品仓库、看护房等。
三是旅游配套设施类。即建设用于旅游接待服务、经营的配套设施，如酒店、会所、游艺设施、停车场、垂钓设施、户外拓展场地等等。
在全国不完整的摸排中，济南、郑州、西安、长春、乌鲁木齐、青岛、潍坊等地也有发现此类问题。“大棚房”的主要购买对象七成以上是城市居民。而且大棚房的价格也并不低，一般租期为20-50年不等，每套“大棚房”价格为十几万到几十万不等。
2、大棚房产生的原因
其一，利益的驱动。开发者能够以很少的投入，直接出售、出租房子的价格，非农业经营的收益远远超出一般的农业产业的收益，并且资金回笼的速度快，促使一些人铤而走险；而且有些人以农业为名义，可以套取部分政府的扶持、补贴资金。
其二，潜在的市场需求。城市居民的田园梦情结，为大棚房提供了可以生存的市场，购买者能用很少的金钱就能拥有一间“乡村别墅”。并且由于土地资源的稀缺，房价的高企，尤其在大中城市周边，许多在城市生存的人，无法承受在城市中买房、租房等压力，只能退而求其次，向城市周边农村需找相对低价的住宿空间。
其三，政策文件不清晰，部门监管不利。在这些企业、个人或组织实施非农化建设的过程中，当地政府没有及时发现、制止和防范。
大棚房的清理近几年一直在进行，但仍清而未绝，并未一捅到底。去年开始打响雷、下暴雨，掀起了全面整顿清理的大风潮。
在国家大力确保耕地红线的大前提下，伴随着生态发展提上日程，结束大棚房是必然的趋势。
3、大棚房的“用地困局”
大棚房的清理在扼杀违法用地上成效会逐步显现。但乡村产业发展的用地困局并未因为这一行动而彻底解决。
对于休闲农业、乡村旅游以及三产融合的新业态，土地无疑是第一生产要素。无论是休闲农业，还是乡村旅游，以及其他形式的乡村产业发展，都绕不开的一个共同问题，那就是用地问题，包括农业附属设施用地、配套设施用地。
一方面，乡村用地的指标也供给不足；另一方面，乡村产业的发展需要有接待、服务、加工及经营性、活动性的场所，由此而带来的用地紧张问题也日益突出。乡村产业开发涉及用地性质的变更的程序尤其复杂，往往涉及部门繁多，难以解决。
就目前而言，用地困局大致在于四个方面。
一是用地政策不甚明朗。从历年的政策来看，为了支持乡村的发展，各部委都曾纷纷出招，为乡村新兴产业的发展提供了政策便利。如2011、2016、2017三年的中央一号文件都提出鼓励休闲农业与乡村旅游的发展，但缺乏实质可操作的内容与方案，尤其是土地方面并没有对乡村产业发展的用地政策做出明确规定，让投资开发者诚惶诚恐、如履薄冰。
二是土地规划的缺失。以往的土地利用总体规划，重点在于城镇，而忽略了乡村。乡村资源，尤其是旅游资源，往往是零散分布于城乡建设用地扩展边界区域，这类区域在用地安排上缺乏政策法规依据，因而也缺少配套的建设用地。
三是农业用地的局限。农用地建设开发明令禁止，而配套设施用地审批困难，且设施用地适用范围要求严格，如建筑不可超过2层等。而随着乡村旅游的发展，游客的增多，相关的配套设施又变得不可或缺。许多农旅项目由于缺乏建设用地指标，根本无法建设与旅游需求相匹配的配套设施，阻碍了项目的开展。
四是土地流转不容易。虽然农村土地大多处细碎化、分散化的状态，要实现土地规模集中，需和每家农户逐一商谈，导致土地统筹利用的成本变高。
4、未来用地风险如何把控
乡村产业发展需要土地，必须懂法、守则，依法获取。目前国家在土地管理方面相当严格，在获取用地的程序上也有严格规定。因此，企业在进行土地开发时，需要特别小心，需要把控风险。
首先，合法合规获取、使用土地是最基本的前提。农村可利用土地包括农用地、建设用地和未利用地三大类型，不论是哪种形式的用地，首先要搞清楚土地的性质，再在合法合规的前提下进行开发利用，严守三条“线”，即严守土地性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。这里要特别注意几点：一是不能占用基本农田搞非农产业，二是不能超越土地利用规划进行建设；三是不能任意扩大设施农用地范围。如果土地性质搞不明白，就是会造成土地违法、叫停，将来造成重大损失。目前很多乡村开发项目，因为非法用地问题，导致投资失败、甚至惹上一堆官司的例子并不少见。
其次。掌握土地审批程序很重要。国家在取得用地上有严格的法定程序，不同类型的土地，由于其性质不同，政策法规的规定也不一样，获取土地的程序也不尽相同。不管是通过规划、协议获取用地，还是通过租赁、股权合作的形式获取用地，一定要保证程序合法、有效。比如从村集体建设用地获取方式上看，一定要经过村民个人、村民代表、村集体和县级人民政府等环节和程序，然后确定协议的法律关系，才能成为合法有效的方式。比如利用四荒地做商业开发，必须先进行规划，然后申报土地指标。
第三，实际操作中，“三忌”要做到。对土地的开发投资要有风险控制的意识，尽量将风险降至最低，否则可能造成不可估量的损失。在实际操作中，要做到“三忌”，杜绝那些不合法的现象发生。一忌“上车补票”，如不按照规则流程办事，在未办理用地审批手续的情况下，擅自建设。二忌“偷梁换柱”，如通过以租代征的方式获得土地进行开发，或者虚报、瞒报经营内容，以乡村产业开发之名行地产开发之实等。三忌“打擦边球”，如利用架空建筑、可拆卸性的临时建筑等方式，在农用地上进行非农设施建设，貌似保证了“农地农用”，但严格按土地使用相关制度规定，此类建筑属违法之列，存在着不确定性和风险。
最后，土地政策把握牢。对于倾力于乡村产业开发的企业、投资者而言，最关心的莫过于如何把握土地政策的尺度，明白哪些土地可放心利用，哪些政策可以依靠。因此，在现行的土地法和相关法规制度下，要分类把握好农村土地的类型与利用方式。
（1）农用地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。这种类型的土地，有可用于休闲农业、乡村旅游、生态康养老等乡村项目投资开发的空间，但须按照相关产业配套标准执行，其中耕地尤其是基本农田是红线，不可触碰。
从利用方式上来看，不改变土地性质的此类土地，其承包经营权可以通过转让、转包、出租、互换、入股和抵押的方式进行流转，但其中转包、互换只限于同一集体经济组织内部。需要改变土地性质的，如用于旅游、康养等项目，则应采取重点项目清单制度，把需要建设用地指标的重大旅游、康养项目纳入建设用地协调清单，与土地利用总体规划、土地利用年度计划进行对接与协调，通过土地利用规划的调整，实现农地转用和土地征收。
（2）集体建设用地，分为集体经营性建设用地、公益用地、宅基地，是发展休闲农业、乡村旅游、生态康等乡村项目的重要用地形式。在新的政策下，集体经营性建设用地可以出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，但一般有用途管制，不可用于房地产开发，可以用于旅游、商业等开发。
社会资本在参与乡村项目开发过程中，有两种方式获得集体建设用地使用权。一是通过出让、转让或出租的方式获得；二是与拥有建设用地使用权的农村集体经济组织通过共同举办企业或契约的方式进行合作。
（3）未利用地，包括荒山、荒沟、荒丘、荒滩等四荒地。多个中央一号文件和国家部委文件都鼓励和支持利用“四荒地”发展休闲农业、乡村旅游、文旅、康养等乡村产业项目。
取得“四荒地”的土地使用权，有两种不同情况。对于集体经济组织内部成员，可以通过家庭承包的方式取得土地承包经营权；对于集体经济组织外部人员，则需经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准的，采取招标、拍卖、公开协商等方式，才能取得土地承包经营权。
（4）另外，在土地开发和供应上，可以通过调整存量用地政策，比如增减挂钩、点状布局、工矿废弃地复垦整理等方式，提高土地利用的效率，并获得部分用地指标。如矿区已经占有的尾矿池、弃石堆场或其它弃用地可在恢复生态的同时，按一定比例(如10-20%)转为旅游设施用地，其余为工矿遗址景观用地；在大面积的森林(超过10公顷)绿地作为生态旅游资源时，允许有3-5%用地转为旅游设施用地等等。
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所谓“大棚房”即非农化的违法建设，大致可以分为三类：
一是住房建设类。即建设用于租、售、商、住用的住房建筑，如私人别墅、家庭住宅、出租房、私家庄园等。
二是生产设施类。即建设用于生产、加工、储运农产品的配套设施建筑，如农产品加工产房、农产品仓库、看护房等。
三是旅游配套设施类。即建设用于旅游接待服务、经营的配套设施，如酒店、会所、游艺设施、停车场、垂钓设施、户外拓展场地等等。
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